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2019-10-282019年1月，國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》(以下簡稱《通知》)，部署開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作，引起社會廣泛關(guān)注。
國家為什么這么重視小區(qū)配套幼兒園治理?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園到底是什么屬性?為什么必須提供普惠性服務(wù)?
南京師范大學虞永平教授、遼寧教育學院羅英智研究員、北京師范大學洪秀敏教授、華東師范大學柳倩教授，以及南京師范大學學前教育政策研究中心劉穎和王海英教授給出了答案。
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小區(qū)配套幼兒園治理為何如此重要?——是實現(xiàn)普及普惠目標、提升人民群眾獲得感的重要舉措
這次治理主要聚焦小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等環(huán)節(jié)存在的突出問題。
小區(qū)配套幼兒園到底是什么屬性?——公共屬性保障了居民享有公共教育服務(wù)的權(quán)利
小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托舉辦成普惠性民辦園，是國家關(guān)于小區(qū)配套幼兒園發(fā)展的基本要求。
小區(qū)配套幼兒園具有公共屬性、具有公共服務(wù)職能。政府監(jiān)管是影響小區(qū)配套幼兒園公共性的決定性因素。
小區(qū)配套幼兒園為何必須普惠?——自身屬性與地域壟斷性決定了必須提供普惠服務(wù)
小區(qū)配套幼兒園自身的公共屬性決定了它必須提供普惠性服務(wù)。其次，小區(qū)配套幼兒園的地域壟斷性決定了它只能提供普惠性服務(wù)。再其次，小區(qū)配套幼兒園是否普惠直接影響了一個地方的資源供給和布局。
如何確保舉辦者安心提供普惠性服務(wù)?——地方政府分擔辦園成本、提升教師專業(yè)能力
在加大公辦園投入的同時，積極扶持、引導(dǎo)更多民辦園辦成普惠性幼兒園，是構(gòu)建公益普惠學前教育體系的重要手段?！度舾梢庖姟芬笸ㄟ^購買服務(wù)、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導(dǎo)等多種方式，支持普惠性民辦園發(fā)展。
小區(qū)配套幼兒園辦成普惠性民辦園后，將享有地方政府的各項扶持政策，一類是針對辦園成本的分擔政策，還有一類是針對教師專業(yè)能力提升的政策。
小區(qū)配套幼兒園普惠了，質(zhì)量會下降嗎?——質(zhì)量不僅不會下降反而還會提高
降低收費不等于降低質(zhì)量。費用之所以能下降是因為政府分擔了成本。政府還會為提供普惠性服務(wù)的小區(qū)配套幼兒園提供生均經(jīng)費補貼、稅收優(yōu)惠、派駐公辦教師等多種支持政策，分擔其辦園成本。
用價格來判斷質(zhì)量是不科學、不恰當?shù)模瑢W前教育的高收費和高質(zhì)量之間不能簡單畫上等號。
小區(qū)配套幼兒園會擠占民辦園發(fā)展空間嗎?——小區(qū)配套幼兒園普惠后會迎來新的發(fā)展機遇
小區(qū)配套幼兒園普惠不僅不會影響民辦園發(fā)展，擠壓其生存空間，反而有助于促進其健康、可持續(xù)發(fā)展。
首先，民辦園不會退出歷史舞臺。其次，轉(zhuǎn)為普惠園后會迎來新的發(fā)展機遇。再其次，小區(qū)配套幼兒園辦成普惠園不會影響營利性幼兒園發(fā)展。
1、小區(qū)配套幼兒園治理為何如此重要?
是實現(xiàn)普及普惠目標、提升人民群眾獲得感的重要舉措
記者：《若干意見》專門用一定篇幅強調(diào)要規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用。《通知》部署開展小區(qū)配套幼兒園治理，是貫徹落實《若干意見》的第一個行動舉措。國家為什么要把城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理擺在如此重要的位置?
羅英智：開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理，進一步擴大城鎮(zhèn)普惠性學前教育資源，使城鎮(zhèn)幼兒園的布局更加合理，滿足老百姓就近、方便入園的需求，對構(gòu)建廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學前教育公共服務(wù)體系，實現(xiàn)學前教育普及普惠目標，切實提升人民群眾的幸福感、獲得感具有重要意義。
小區(qū)配套幼兒園治理，實際上是回歸本源，督促已有政策的落實。國家對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)與管理的政策是明確的，已經(jīng)有一整套的文件規(guī)定。早在1993年，建設(shè)部頒布《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，提出按照居住人口規(guī)模配套建設(shè)幼兒園。2010年，《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》又對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的規(guī)劃、建設(shè)、移交和使用作出了具體規(guī)定，并在此后部署實施的第二期和第三期學前教育行動計劃的文件中對貫徹落實工作提出具體要求。
但這些政策要求沒有得到很好的貫徹落實，在執(zhí)行過程中仍然存在很多問題。主要表現(xiàn)在：一是應(yīng)建未建。一些開發(fā)商在建設(shè)城鎮(zhèn)住宅小區(qū)時沒有按照要求和標準配套建設(shè)幼兒園，使得孩子在家門口無園可入;有些雖然建了，但未達到規(guī)模要求，只能滿足小區(qū)內(nèi)部分適齡孩子的入園需要，不能就近入園的孩子家長非常不滿和焦慮，甚至因此上訪不斷。二是應(yīng)交未交。一些幼兒園被開發(fā)商挪作他用，或沒有及時交付使用，形同虛設(shè);有的或被出售、出租，辦成了高收費的營利性幼兒園，普通老百姓在家門口“不能上”“上不起”幼兒園，不得不舍近求遠，怨聲不斷。三是應(yīng)管未管。對于小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和使用的諸多問題，一些地方政府及其相關(guān)職能部門并未認真及時解決，使違規(guī)的既得利益者誤以為政策只是說說而已，不必當真;一些觀望者隨之效仿，使得問題不斷累加，漸成頑疾。
這次治理主要聚焦小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等環(huán)節(jié)存在的突出問題，表明了國家維護政策嚴肅性、嚴格依法依規(guī)辦事、攻艱克難的決心，也是政府應(yīng)當做、必須做、能做好的事。
洪秀敏：部署開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理，充分體現(xiàn)了黨和政府回應(yīng)老百姓“入園難”“入園貴”“入園遠”等煩心事，想人民所想，急人民所急，堅持以人民為中心辦教育思想。一是要讓小區(qū)內(nèi)的幼兒“有園上”。確保規(guī)劃到位、建設(shè)到位，配建補全小區(qū)配套幼兒園，滿足業(yè)主就近入園、方便接送的需求，彌補拖延已久的民生欠賬。二是要讓小區(qū)內(nèi)的幼兒“上得起”。確保城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園如期移交、如期使用，收費合理，辦成滿足民生需求的普惠性幼兒園。三是要讓小區(qū)內(nèi)的幼兒在家門口就能“上好園”。加強城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園質(zhì)量監(jiān)管，使之成為辦園規(guī)范、保教質(zhì)量優(yōu)良，讓廣大家長安心、放心、滿意的幼兒園。
2、小區(qū)配套幼兒園到底是什么屬性?
公共屬性保障了居民享有公共教育服務(wù)的權(quán)利
記者：城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園涉及到城市居住區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理等，問題非常復(fù)雜。要理清小區(qū)配套幼兒園的有關(guān)政策，我們需要了解城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園到底是什么屬性?
虞永平：小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托舉辦成普惠性民辦園，是國家關(guān)于小區(qū)配套幼兒園發(fā)展的基本要求。這一要求的基本依據(jù)是小區(qū)配套幼兒園的公共屬性。充分認識小區(qū)配套幼兒園的公共屬性是理解國家小區(qū)配套幼兒園政策的起點。
小區(qū)配套幼兒園具有公共屬性。小區(qū)配套幼兒園是居住區(qū)的基本公共服務(wù)設(shè)施，無論土地是商業(yè)用地還是劃撥土地，無論建設(shè)經(jīng)費是開發(fā)商自有資金還是居民購房經(jīng)費，無論土地出讓協(xié)議中是否約定建設(shè)幼兒園，小區(qū)配套幼兒園的基本屬性都是公共性的。居民買房，一定會選擇考慮公共設(shè)施和條件。小區(qū)配套幼兒園作為公共設(shè)施必然會占用一定的小區(qū)居民公共空間，在一定程度上也影響了小區(qū)合理容積率，因此，應(yīng)當為小區(qū)業(yè)主提供方便可及的服務(wù)。
小區(qū)配套幼兒園具有公共服務(wù)職能。小區(qū)配套幼兒園具有公共性，是滿足小區(qū)居民入園需要的公共服務(wù)設(shè)施，因而具有提供公共教育服務(wù)的基本職能?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，要優(yōu)先安排幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。2018年頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》則指出，五分鐘生活圈以上級別的居住區(qū)配套設(shè)施必須包括幼兒園。政府的政策和規(guī)章充分保障了小區(qū)學前教育功能的實現(xiàn)，保障了居民享有小區(qū)配套幼兒園提供教育服務(wù)的權(quán)利，也保障了教育公平。
政府監(jiān)管是影響小區(qū)配套幼兒園公共性的決定性因素。由于多種原因，小區(qū)幼兒園的情況比較復(fù)雜，影響小區(qū)配套幼兒園發(fā)揮公共性的因素很多，其中最具決定性的因素是代表廣大人民群眾利益的政府。一方面，政府通過規(guī)劃審批和監(jiān)督落實，確保小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃到位，建設(shè)到位，不斷增加學前教育公共資源;另一方面，政府通過各種措施加強對各類小區(qū)配套幼兒園的規(guī)范管理，確保其公益普惠性質(zhì)，確保其提供有質(zhì)量的服務(wù)，彰顯其公共服務(wù)的屬性。
3、小區(qū)配套幼兒園為何必須普惠?
自身屬性與地域壟斷性決定了必須提供普惠服務(wù)
記者：這次治理要求將小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托舉辦成普惠性民辦園。小區(qū)配套幼兒園為什么必須提供普惠性服務(wù)?
劉穎：首先，小區(qū)配套幼兒園自身的公共屬性決定了它必須提供普惠性服務(wù)。其次，小區(qū)配套幼兒園的地域壟斷性決定了它只能提供普惠性服務(wù)。小區(qū)配套幼兒園是滿足老百姓就近入園的主要渠道，具有天然的地域壟斷性，是補齊學前教育短板，破解“入園難”“入園貴”問題的關(guān)鍵舉措，是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，讓老百姓共享發(fā)展成果的應(yīng)有之義。再其次，小區(qū)配套幼兒園是否普惠直接影響了一個地方的資源供給和布局。隨著“全面二孩”政策實施，現(xiàn)有普惠資源的不足與社會需求的矛盾日益凸顯。但目前受城市土地的限制性因素影響，政府已很難在小區(qū)或者附近另外找地方來辦一所提供普惠性服務(wù)的幼兒園?？梢?，把小區(qū)配套幼兒園辦成普惠園是實現(xiàn)普及普惠目標的重要舉措。
4、如何確保舉辦者安心提供普惠性服務(wù)?
地方政府分擔辦園成本、提升教師專業(yè)能力
記者：小區(qū)配套幼兒園辦成普惠性民辦園意味著收費必須“親民”。舉辦者降低收費后，政府是否有扶持政策幫助他們分擔成本?如何確保舉辦者安心提供普惠性服務(wù)?
柳倩：在加大公辦園投入的同時，積極扶持、引導(dǎo)更多民辦園辦成普惠性幼兒園，是構(gòu)建公益普惠學前教育體系的重要手段?！度舾梢庖姟芬笸ㄟ^購買服務(wù)、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導(dǎo)等多種方式，支持普惠性民辦園發(fā)展。
小區(qū)配套幼兒園辦成普惠性民辦園后，將享有地方政府的各項扶持政策，具體主要包括兩類：一類是針對辦園成本的分擔政策。小區(qū)配套幼兒園委托辦成普惠性民辦園后，政府通過零租金、低租金、生均補助等方式予以扶持，政府分擔成本的部分增加了，家長的保教費就可以降下來，入園貴的問題才能有效解決。還有一類是針對教師專業(yè)能力提升的政策。幼兒園保教質(zhì)量的關(guān)鍵是教師，有質(zhì)量的教師必須有穩(wěn)定的待遇保障，需要持續(xù)的專業(yè)引領(lǐng)。
小區(qū)配套幼兒園辦成普惠性民辦園，各地在提高師資質(zhì)量方面都有很多好的做法值得借鑒。一方面通過加強規(guī)范監(jiān)管，確保民辦園舉辦者依法保障教師工資待遇，從源頭上有效穩(wěn)定師資隊伍;另一方面，進一步加大教師培養(yǎng)培訓力度，在學歷進修、繼續(xù)教育培訓、職稱評審等方面將普惠性民辦園教師納入與公辦園教師同等考慮，派駐優(yōu)秀公辦園園長和教師到普惠性民辦園，通過多種方式提高其教師專業(yè)能力，保障其向社會提供安全有質(zhì)量的學前教育服務(wù)。
5、小區(qū)配套幼兒園普惠了，質(zhì)量會下降嗎?
質(zhì)量不僅不會下降反而還會提高
記者：某小區(qū)配套幼兒園原是引進國際課程的雙語幼兒園，每月3000元的保教費讓普通工薪階層難以負擔，最近小區(qū)居民收到一個好消息，幼兒園收費將會降到1500元。家門口幼兒園收費降低是件好事，但家長們擔心“一分錢一分貨”，收費降低質(zhì)量也會降低。家門口的幼兒園普惠了，質(zhì)量會下降嗎?
劉穎：事實上，降低收費不等于降低質(zhì)量。讓家門口的幼兒園普惠，質(zhì)量不僅不會下降反而還會提高。
費用之所以能下降是因為政府分擔了成本。原來的小區(qū)配套幼兒園收費高，一部分原因是因為租賃或購買成本占據(jù)了辦園成本的大部分。治理以后，小區(qū)配套幼兒園由政府舉辦公辦園或減免租金委托舉辦普惠園，這樣，園舍的租賃或購置成本省下來了。另外，政府還會為提供普惠性服務(wù)的小區(qū)配套幼兒園提供生均經(jīng)費補貼、稅收優(yōu)惠、派駐公辦教師等多種支持政策，分擔其辦園成本。
費用下降還因為普惠的小區(qū)配套幼兒園減少了家長不必要的支出。原來家長支付的高額保教費用，并不都指向有質(zhì)量的服務(wù)。一些高收費園所將大量的成本用于修建豪華的校舍、購買精致但玩法單一的玩具、提供國學課和高爾夫課等讓人眼花繚亂但對幼兒長期發(fā)展無甚益處的“興趣課程”。建設(shè)普惠的小區(qū)配套幼兒園，將建立和完善機制，引導(dǎo)、約束財政經(jīng)費和家長收費用于與兒童身心健康發(fā)展、與學前教育質(zhì)量緊密相關(guān)的因素，擠掉過高的利潤。把不必要的成本去掉，也就能在保證質(zhì)量的前提下降低收費。
實際上，治理小區(qū)配套幼兒園有利于質(zhì)量持續(xù)提升。按《通知》要求，小區(qū)配套幼兒園依標準規(guī)劃和建設(shè)，教育行政部門全程參與，使得小區(qū)配套幼兒園的場地、園舍、設(shè)施等配置，為學前教育提供并不豪華但是質(zhì)量良好的硬件設(shè)施。同時，對于建成的小區(qū)配套幼兒園，政府將組織專業(yè)力量對其管理能力、衛(wèi)生安全、保教質(zhì)量等進行長期的、過程性的監(jiān)督管理和技術(shù)支持，改善軟環(huán)境，持續(xù)提升園所質(zhì)量。
記者：有的家長認為，幼兒園教育和水果蔬菜一樣，“一分錢一分貨”，價格高的質(zhì)量就高。怎么判斷幼兒園是不是高質(zhì)量?高收費的幼兒園質(zhì)量就一定高嗎?
劉穎：用價格來判斷質(zhì)量是不科學、不恰當?shù)模瑢W前教育的高收費和高質(zhì)量之間不能簡單畫上等號。高質(zhì)量的學前教育是指能夠積極促進幼兒學習和發(fā)展的教育。在幼兒園中，教師合理的工資待遇、教師的資質(zhì)、滿足幼兒身心發(fā)展需要的玩具和材料、兼具發(fā)展性和適宜性的課程、師幼之間積極而支持性的互動等，才是影響幼兒園教育質(zhì)量關(guān)鍵因素。只有為這些關(guān)鍵因素提供了必要的經(jīng)費支持，才有可能產(chǎn)生高質(zhì)量的學前教育。
現(xiàn)實中，由于多種原因，一部分高收費的幼兒園并沒有在這些關(guān)鍵因素保證充足的投入。一是高收費可能更多用于與質(zhì)量無關(guān)的“噱頭”。如果大部分支出用于與質(zhì)量無關(guān)的要素，即使支出再多，對保證和提高質(zhì)量也沒有幫助。二是高收費可能更多用于謀取利潤最大化。一些過度逐利的園所希望能迅速收回成本、獲取高額的利潤，他們可能會利用學前教育典型的信息不對稱特點，在家長看不見或看不懂的地方削減投入。三是高收費還可能成為一些開發(fā)商經(jīng)濟收益的來源。高昂的收費中被開發(fā)商“分了一杯羹”，用于維持和提高辦園質(zhì)量的經(jīng)費就少了。
“一分錢一分貨”不適用于判定幼兒園的質(zhì)量，低收費的園所也可能提供有質(zhì)量的學前教育。
6、小區(qū)配套幼兒園會擠占民辦園發(fā)展空間嗎?
小區(qū)配套幼兒園普惠后會迎來新的發(fā)展機遇
記者：有人擔心這次治理工作會影響民辦園的持續(xù)發(fā)展，甚至最終導(dǎo)致民辦園退出歷史舞臺。小區(qū)配套幼兒園提供普惠服務(wù)是否會擠占民辦園發(fā)展空間?
王海英：這種擔心是不必要的，部分言論者過于夸大其詞。實際上，小區(qū)配套幼兒園普惠不僅不會影響民辦園發(fā)展，擠壓其生存空間，反而有助于促進其健康、可持續(xù)發(fā)展。
首先，民辦園不會退出歷史舞臺。《通知》清楚地要求：小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，并不是只能辦成公辦園。從2010年“國十條”，到去年出臺的《若干意見》，都把“堅持公辦民辦并舉”“大力發(fā)展公辦園、積極扶持普惠性民辦園”作為國家一以貫之的要求。因此，“民辦園退出歷史舞臺”之說根本不成立。
其次，轉(zhuǎn)為普惠園后會迎來新的發(fā)展機遇。小區(qū)配套幼兒園轉(zhuǎn)為普惠園后，將會面臨一個更加友好的、支持性的生態(tài)環(huán)境，具有多方面的發(fā)展機遇。普惠園的租金會降低或減免，減輕幼兒園的辦園風險與運行壓力;收費會更趨合理，家長的入園負擔有所降低，幼兒園的生源壓力會有所緩和;教師隊伍會更加穩(wěn)定、更加專業(yè)化、更具幸福感;家園關(guān)系會更加和諧，彼此信任度會有所提高，最終營造一個安全、友愛、互信互賴的發(fā)展環(huán)境。
再其次，小區(qū)配套幼兒園辦成普惠園不會影響營利性幼兒園發(fā)展。小區(qū)配套幼兒園與營利性幼兒園屬性不同，服務(wù)范圍不同，兩者并不重疊。小區(qū)配套幼兒園具有公共服務(wù)屬性，要履行公共服務(wù)職能。而營利性幼兒園提供的是選擇性服務(wù)，可以滿足特定人群的個性化需求，遵循的是市場化運作與競爭性邏輯?！锻ㄖ分兴鶑娬{(diào)的小區(qū)配套幼兒園不得營利，是引導(dǎo)小區(qū)配套幼兒園回歸本源，回歸公益普惠、公共服務(wù)的發(fā)展方向。有辦營利性幼兒園意愿的舉辦者，可以在小區(qū)配套幼兒園之外的空間繼續(xù)舉辦，滿足家長選擇性需要。